Accesso agli atti: come fare richiesta e cosa può essere negato

La raccomandazione principale è scegliere la procedura in base allo scopo, prima ancora di cercare il modulo dell’ente: tutela di una posizione personale, controllo di un obbligo di pubblicazione oppure trasparenza sull’attività pubblica. Se un documento incide direttamente su un tuo interesse giuridico, il riferimento è l’accesso documentale disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Per le altre finalità possono essere più adatti i due tipi di accesso civico. “Accesso agli atti” è infatti un’espressione comune, ma non identifica una procedura unica. Dichiarare chiaramente quale strumento si intende usare riduce il rischio che la domanda venga valutata secondo requisiti diversi da quelli pertinenti.

Quale tipo di accesso scegliere

I tre strumenti hanno presupposti e finalità differenti. Questa sintesi aiuta a individuare il punto di partenza.

Accesso documentale

Il diritto di accesso documentale permette di esaminare e ottenere copia di documenti amministrativi già esistenti e detenuti dall’amministrazione. Occorre mostrare un collegamento tra il documento e una situazione giuridicamente tutelata: per esempio, la partecipazione a un procedimento, un provvedimento che produce effetti nei propri confronti o la necessità di curare o difendere un proprio interesse. Non è uno strumento per un controllo indistinto sull’operato pubblico. La domanda deve identificare gli atti e spiegare in modo concreto perché siano rilevanti per il richiedente. La pubblica amministrazione non è tenuta a creare un documento nuovo, svolgere un’indagine o elaborare dati che non siano già contenuti negli atti detenuti.

La richiesta va rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Nei casi semplici, privi di dubbi e controinteressati, può essere trattata in via informale; altrimenti si applica il procedimento formale previsto dal DPR 184/2006.

Accesso civico semplice

Il diritto di accesso civico semplice serve a far rispettare gli obblighi di pubblicazione. Prima di inviare la richiesta conviene controllare la sezione “Amministrazione trasparente”, usando anche la ricerca interna e verificando gli eventuali archivi. Se il contenuto obbligatorio manca, la domanda va indirizzata al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, secondo le istruzioni dell’ente. Quando accoglie la richiesta, l’amministrazione pubblica il contenuto e comunica il relativo collegamento. Non occorre spiegare perché lo si vuole conoscere: il presupposto è l’obbligo legale di renderlo pubblico.

Accesso civico generalizzato

Il diritto di accesso civico generalizzato, previsto dall’articolo 5 del d.lgs. 33/2013, consente a chiunque di chiedere dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti compresi nella disciplina sulla trasparenza, anche quando non esiste un obbligo di pubblicazione.

Non richiede una motivazione o la dimostrazione di un interesse qualificato. La richiesta deve però consentire all’ente di individuare ciò che viene domandato. Sono utili riferimenti come oggetto, periodo, ufficio competente, numero di protocollo o tipo di procedimento. Formule quali “tutti gli atti dell’ufficio” possono non essere sufficientemente determinate.

Accesso documentale e accesso generalizzato restano procedure distinte. Se vuoi che l’amministrazione valuti entrambe, dichiaralo espressamente, formulando se opportuno una richiesta principale e una subordinata fondate sui rispettivi presupposti.

Non è necessario conoscere sempre il numero di protocollo. Se manca, circoscrivi la ricerca con elementi alternativi: oggetto della decisione, ufficio responsabile, data approssimativa, luogo o procedimento interessato. Una descrizione ragionevole permette all’ente di collaborare all’identificazione. Va invece evitata una domanda che richieda di confrontare archivi, calcolare statistiche o produrre una relazione nuova: l’accesso riguarda dati e documenti già detenuti, non impone una nuova attività di elaborazione.

Il quadro comune del diritto di accesso richiede anche un lessico preciso. Nelle pubbliche amministrazioni, il diritto di accesso ai documenti amministrativi della legge 241/1990 tutela una posizione collegata agli atti; il diritto di accesso civico del decreto legislativo 33/2013 persegue invece trasparenza e controllo diffuso. L’art. 5 del decreto legislativo distingue l’accesso civico semplice, legato agli obblighi di pubblicazione, dall’accesso civico generalizzato. Sono diritti diversi, anche quando la stessa pubblica amministrazione detiene i documenti richiesti.

Per questo una richiesta di accesso dovrebbe indicare il risultato cercato e non limitarsi a citare genericamente la trasparenza. Le pubbliche amministrazioni devono individuare il procedimento applicabile, verificare gli eventuali controinteressati e concludere con una decisione motivata. Il diritto di accesso non autorizza le pubbliche amministrazioni a ignorare protezione dei dati personali, segreti o interessi pubblici; impone però di valutare se informazioni e documenti possano essere rilasciati in parte. Nel diritto di accesso civico, l’amministrazione pubblica deve inoltre applicare l’art. 5 e l’art. 5-bis del decreto legislativo 33/2013, spiegando il pregiudizio concreto quando limita la trasparenza.

Una domanda può quindi richiamare, in via principale, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e, se ne ricorrono i presupposti, chiedere in subordine una valutazione come accesso civico. La formula non obbliga la pubblica amministrazione ad accogliere la richiesta, ma chiarisce alle pubbliche amministrazioni quali norme e quali interessi il richiedente considera pertinenti.

Come presentare una richiesta efficace

Una domanda chiara può essere costruita in pochi passaggi.

1. Scegli il titolo di accesso. Indica nell’oggetto se si tratta di accesso documentale, civico semplice o civico generalizzato.
2. Descrivi ciò che cerchi. Inserisci gli elementi disponibili: denominazione dell’atto, data o intervallo temporale, procedimento, ufficio, protocollo e soggetti coinvolti.
3. Motiva solo quando serve. Per l’accesso documentale spiega il tuo interesse diretto, concreto e attuale e il rapporto con i documenti. Per l’accesso civico la motivazione non è richiesta.
4. Scegli la modalità di consegna. Puoi chiedere visione, copia o invio in formato digitale. Il formato elettronico, quando disponibile, evita normalmente costi materiali di riproduzione.
5. Usa il canale indicato dall’ente. Controlla “Amministrazione trasparente” o l’URP per trovare ufficio, modulo e modalità telematiche o di protocollazione. Conserva la ricevuta.

Uno schema essenziale può contenere: oggetto della richiesta; descrizione precisa dei dati o documenti; procedimento e periodo di riferimento; modalità di visione o consegna desiderata; nome, recapiti, data e firma. Per il solo accesso documentale va aggiunta una spiegazione sintetica del rapporto tra gli atti e l’interesse diretto, concreto e attuale.

Allega un documento di identità quando richiesto dalla modalità di presentazione o quando l’ente deve verificare identità e poteri di rappresentanza. Se la domanda documentale arriva a un’amministrazione non competente, questa deve trasmetterla a quella competente informandone il richiedente; individuare subito l’ufficio corretto resta il modo più semplice per evitare ritardi.

Tempi, costi e controinteressati

Il termine ordinario è di 30 giorni. Per l’accesso documentale, una domanda formale irregolare o incompleta deve essere segnalata entro 10 giorni; il termine riparte dalla presentazione della richiesta corretta. Trascorsi 30 giorni senza risposta, la domanda si considera respinta.

Anche i procedimenti di accesso civico devono concludersi con un provvedimento espresso e motivato entro 30 giorni. Per il civico semplice, in caso di accoglimento l’ente pubblica il contenuto e invia il collegamento. Per il generalizzato, il termine è sospeso durante il periodo concesso ai controinteressati per opporsi.

La visione dei documenti nell’accesso documentale è gratuita. Per le copie possono essere richiesti i costi di riproduzione, gli eventuali diritti previsti e l’imposta di bollo quando dovuta. Nell’accesso civico il rilascio elettronico è gratuito; l’ente può chiedere il costo effettivamente sostenuto e documentato per la riproduzione su supporti materiali.

Sono controinteressati i soggetti individuabili che potrebbero subire un pregiudizio, per esempio alla riservatezza, alla corrispondenza o a interessi economici e commerciali. La pubblica amministrazione comunica loro la richiesta e concede 10 giorni per un’eventuale opposizione.

L’opposizione non equivale a un veto. L’ente deve verificare se esista il pregiudizio previsto dalla legge e se sia possibile proteggere il controinteressato oscurando soltanto alcune informazioni. Nell’accesso generalizzato, se la domanda viene accolta nonostante l’opposizione, i documenti sono normalmente trasmessi non prima di 15 giorni dalla comunicazione dell’accoglimento al controinteressato, salvo comprovata urgenza.

Cosa può essere negato

Un’amministrazione non può rifiutare l’accesso con una formula generica. Il provvedimento deve indicare il limite applicato e spiegare perché riguardi proprio i documenti richiesti.

Limiti dell’accesso documentale

L’articolo 24 della legge 241/1990 esclude, tra gli altri, i documenti coperti da segreto di Stato o da altri divieti di divulgazione, alcuni atti dei procedimenti tributari, i documenti relativi alla formazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione nelle fasi regolate dalle rispettive discipline e, nei procedimenti selettivi, i documenti contenenti informazioni psicoattitudinali riferite a terzi.

Il diritto di accesso può essere limitato anche per proteggere sicurezza, difesa, relazioni internazionali, politica monetaria, ordine pubblico, prevenzione dei reati e riservatezza. Questi interessi non autorizzano automaticamente un diniego totale.

La legge tutela in modo particolare l’accesso necessario per curare o difendere interessi giuridici. Quando gli atti contengono dati sensibili o giudiziari, la conoscenza deve essere strettamente indispensabile; per i dati soggetti alle protezioni più rigorose valgono inoltre le condizioni previste dalla disciplina sulla protezione dei dati personali.

Limiti dell’accesso civico generalizzato

L’articolo 5-bis del d.lgs. 33/2013 distingue esclusioni assolute e limiti fondati sul rischio di un pregiudizio concreto. Tra gli interessi pubblici protetti rientrano sicurezza e ordine pubblico, sicurezza nazionale, difesa, relazioni internazionali, stabilità finanziaria ed economica, indagini penali e attività ispettive.

Gli interessi privati comprendono protezione dei dati personali, libertà e segretezza della corrispondenza e interessi economici e commerciali, inclusi proprietà intellettuale, diritto d’autore e segreti commerciali. La sola presenza di dati personali o informazioni aziendali non basta a giustificare automaticamente il rifiuto. L’amministrazione deve valutare un danno concreto e ragionevolmente prevedibile derivante dalla divulgazione, secondo i criteri delle Linee guida FOIA approvate da ANAC con delibera 1309/2016.

Restano esclusi i casi coperti da segreto di Stato, da divieti legali di accesso o divulgazione e dalle discipline speciali che impongono condizioni o limiti propri.

Accesso parziale e differimento

Quando il limite riguarda soltanto alcune parti, l’ente deve valutare il rilascio del resto del documento, oscurando nomi, recapiti o altri elementi protetti. Se il rischio è soltanto temporaneo, deve considerare il differimento a una data successiva invece del diniego definitivo.

Nella richiesta di accesso può essere utile precisare che, qualora una parte non sia divulgabile, si chiede l’accesso parziale o differito. Questo non sostituisce la valutazione dell’amministrazione, ma rende chiara la disponibilità a ricevere una versione compatibile con i limiti di legge.

Cosa fare in caso di diniego o mancata risposta

Per l’accesso documentale, entro 30 giorni dal diniego, dal differimento o dalla formazione del silenzio è possibile ricorrere al TAR. In alternativa, per atti delle pubbliche amministrazioni comunali, provinciali e regionali si può chiedere il riesame al difensore civico competente, se istituito; per le pubbliche amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

Per l’accesso civico, in caso di diniego totale o parziale o di mancata risposta si può chiedere il riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide entro 20 giorni. Se il limite invocato riguarda la protezione dei dati personali, il responsabile acquisisce il parere del Garante e il termine è sospeso per il periodo previsto dalla legge, comunque non oltre 10 giorni.

Per gli atti delle regioni e degli enti locali è possibile rivolgersi anche al difensore civico competente. Contro la decisione dell’amministrazione o del responsabile è ammesso ricorso al TAR secondo il rito sull’accesso previsto dall’articolo 116 del Codice del processo amministrativo. Per l’accesso civico semplice è utile verificare anche il titolare del potere sostitutivo indicato dall’ente.

Conserva richiesta, ricevuta, eventuale opposizione dei controinteressati e provvedimento ricevuto. I termini per i rimedi sono brevi e possono decorrere anche dal silenzio o dalla conoscenza della decisione.

Nel leggere un diniego, verifica che siano indicati il fondamento normativo, l’interesse pubblico o privato da proteggere, il pregiudizio previsto e le ragioni per cui oscuramento o differimento non sarebbero sufficienti. Una nuova domanda più circoscritta può talvolta superare il problema, ma non va considerata come una sospensione automatica del termine per contestare il primo provvedimento.

Nel caso concreto dell’accesso civico, il decreto legislativo 33/2013 offre una sequenza utile. Art 5, comma 1, disciplina l’accesso civico semplice rispetto agli obblighi di pubblicazione; Art 5, comma 2, disciplina l’accesso civico generalizzato. Art 5-bis stabilisce esclusioni e limiti. Ai sensi di queste norme, le pubbliche amministrazioni distinguono dati, documenti e informazioni la cui pubblicazione è obbligatoria da quelli richiesti per finalità di trasparenza. I cittadini possono presentare una richiesta di accesso civico senza motivazione, purché indichino informazioni o documenti identificabili. Se una parte non può essere divulgata, l’amministrazione deve esaminare la possibilità di rilasciare la parte restante. La legge assegna trenta giorni per concludere il procedimento e, nel termine di trenta giorni, le amministrazioni comunicano accoglimento, diniego o differimento. Trasparenza, pubblicazione, obblighi delle amministrazioni e protezione degli interessi restano così parti dello stesso diritto.

Gli errori più comuni

• Usare l’accesso documentale senza spiegare l’interesse personale collegato agli atti.
• Chiedere un controllo generico o documenti impossibili da individuare.
• Confondere una pubblicazione obbligatoria omessa con una richiesta generalizzata.
• Domandare all’ente di creare analisi, relazioni o elaborazioni che non esistono.
• Considerare l’opposizione di un controinteressato come un diniego già deciso.
• Lasciare trascorrere i termini dopo un rifiuto, un differimento o una mancata risposta.

Le richieste più efficaci dei cittadini non sono quelle più lunghe: individuano il regime corretto, descrivono l’atto e le informazioni con precisione e, quando necessario, chiedono una versione parziale o un rilascio differito. L’amministrazione pubblica applica gli obblighi di trasparenza e decide entro il termine previsto; per l’accesso generalizzato, Art 5 e Art 5-bis indicano procedimento e limiti, compreso il comma 1 sui possibili pregiudizi agli interessi pubblici. Amministrazione pubblica e altre amministrazioni applicano questa legge in materia di accesso secondo principi di trasparenza. Le richieste riguardano un atto o documenti già detenuti; ai sensi delle norme, gli obblighi di pubblicazione e gli altri obblighi di trasparenza restano distinti.